СТАНОВИЩЕ
по
Проект на Национална стратегия за превенция и противодействие на корупцията Република България (2021 – 2027 г.)
I. Общ коментар
Стратегията за борба с корупцията за следващия стратегически период е логическо и логично продължение на Националната стратегия за превенция и противодействие на корупцията в Република България (2015 – 2020 г.). Предложеният за обществени консултации документ предлага всеобхватни приоритети и съответстващи изпълними мерки. Проектът следва високи стандарти от гледна точка на включване на заинтересованите страни при разработването и обществени консултации. Предимство на Стратегията е, че тя залага на мрежови подход в противодействието на корупцията, чиято ефективност е подробно изследвана в множество научни и практически издания. Доколкото това обаче е документ на изпълнителната власт, реализирането на немалка част от мерките зависи от решения както на законодателната, така и на съдебната власт. Във връзка с това, обсъждането и препотвърждаването на Стратегията от Народното събрание би имало положителен ефект към изпълнение на мерките.
Стратегията за първи път борави с израза „изборна корупция“, но не третира проблема със злоупотребата с публичен ресурс за партийни и електорални цели, а тя е особена форма на корупция. И макар всяка корупционна дейност да има негативни ефекти за обществото, вниманието към тази нейна форма трябва да е високо, защото злоупотребата с ресурсите на държавата за електорални цели създава неравни условия за участниците в изборите. Ако злоупотребата, отклоняването и неправилното използване на предимствата от властта в изборите се превърне в норма, налице е ограничаване, а в някои случаи и суспендиране на фундаменталните изисквания за честни и прозрачни избори, които са белег за демократичността на всяка политическа система. На практика се отнемат политически права на гражданите.
Международни организации и изследователи започват да обръщат внимание на тези пороци на изборния механизъм през последните 5-6 години, когато се забелязва увеличаване на обсега и честотата на злоупотребата с публичен ресурс за електорални цели. ОССЕ дефинира тази злоупотреба през 2015 г. като: „неправомерните предимства, добити от определени партии и кандидати чрез използването на тяхната официална позиция или връзките им с изпълнителната власт, за да се повлияе на резултата от изборите. “ Първото по рода си изследване на нормативната рамка и институционалните практики, свързани със злоупотребата с публичен ресурс за партийни и електорални цели е осъществено от Български институт за правни инициативи[1].
Злоупотребата с публичен ресурс, за да се влияе върху изборните резултати, има различни измерения и прояви, като например: източване на обществения ресурс за различни инфраструктурни проекти, социални трансфери от бюджета, обществени поръчки за благоустройство и др., като тези плащания се правят непосредствено преди избори, а не, когато са най-нужни. Друга форма е повишен натиск към физически и юридически лица за дарения срещу заплахи/обещание, че ще продължат да получават обществени поръчки или други плащания след изборите; натиск върху служители в държавната администрация за поведение и действия, които да са в подкрепа на управляващите в момента и др. Когато тези явления станат системни се поставя под заплаха върховенството на правото, както и независимостта на правоприлагащите и правоналагащите органи, което влияе негативно и пряко върху правата на гражданите.
На база на общия коментар и подчертавайки значимостта на противодействието на злоупотребата с държавен ресурс за партийни и електорални цели, предлагаме следните:
II. Специфични препоръки
1. Към Приоритет 1. Укрепване на капацитета и повишаване на прозрачността в работата на антикорупционните органи и звена. Мярка 3. Надграждане на капацитета на инспекторатите, като особено важни звена за противодействие на корупцията
Съвсем правилно Стратегията обръща внимание на статута и функциите на инспекторатите, като тяхната реформа е препоръка и на наши европейски и международни партньори. Като мярка, би могло да се помисли и за увеличаване на компетенциите на инспекторатите и Главния инспекторат към МС за идентифициране на злоупотребата с държавен ресурс за политически цели чрез обучения в ИПА или съвместно с експерти от неправителствения сектор като част от предвидените обучения в т. 2.
2. Към Приоритет 1. Укрепване на капацитета и повишаване на прозрачността в работата на антикорупционните органи и звена. Мярка 6. Насърчаване на дейности по повишаване на прозрачността в дейността на органите на изпълнителната власт и Мярка 8. Укрепване и засилване на сътрудничеството на българските институции, ангажирани в превенцията и противодействието на корупцията с международни институции и организации.
Съвсем правилно Стратегията и Пътната карта към нея залагат на сътрудничество и координация между националните и международни институции и органи, представители на заинтересованите страни и неправителствените организации, работещи в областта на борбата с корупцията като елементи на мрежовия подход. Както по отношение на прозрачността, така и по отношение на сътрудничество би било добре в Стратегията да се акцентира на участието на България в инициативата „Партньорство за открито управление“ (Open Government Partnership). Изпълнението на ангажиментите по плановете, както и продължаващото участие в инициативата, съдържат антикорупционни мерки и те трябва да се насърчат[2]. Инициативата е и работещ модел на взаимодействие между изпълнителната власт и гражданския сектор.
III.Препоръки за противодействие на злоупотребата с държавен ресурс за партийни и електорални цели
Извън специфичните препоръки по конкретните мерки, могат да се отправят и следните препоръки, които са свързани с представената проблематика за противодействието на злоупотребата с държавен ресурс за партийни и електорални цели:
1. Усъвършенстване на правната уредба на публичния административен ресурс (Изборен кодекс (§ 1, т. 18 от ДР и в приеманите от ЦИК Методически указания). Легалната дефиниция в § 1, т. 18 от ДР на ИК за публичния адм. ресурс е отправната точка за подобряване на уредбата в националното законодателство. На основание на анализ на практиката по прилагане на ИК в отминали предизборни кампании (след въвеждане на § 1, т. 18, ДР от ИК) следва да се разширят, прецизират и конкретизират ограниченията за използване на публични ресурси в предизборни кампании занапред.;
2. Включване в Кодекса за поведението на служителите в държавната администрация в посока включване на текстове, отнасящи се до злоупотребата с държавен ресурс. Кодексът за поведението на служителите в държавната администрация от неговото създаване в началото на 21 в. не е предвидил изрична забрана сред изброените ограничения за назначените служители по служебно правоотношение да не използват публичен административен ресурс по време на предизборна кампания. Както в Закона за администрацията, така и в общия Закон за държавния служител и в относимия Кодекс за поведението на служителите в държавната администрация, следва да имат синхрон със забраната за използване на публичен административен ресурс по смисъла на ИК.;
3. Синхронизиране на правната уредба, свързана с предизборната кампания (ЗПП, ЗПУГДВМС, ЗМСМА, Закон за Сметната палата, ЗПКОНПИ). Само в Изборния кодекс е предвидена забрана за ползване на публичния административен ресурс. Не е изрично забранено използването му в Закона за политическите партии (при съвместяване на партийна и публична длъжност) след насрочени избори и при провеждане на предизборна кампания. Забраната трябва да има проекция и на местно ниво - служителите в общинската администрация (когато не са служители по смисъла на ЗДСл. и са част от общинската администрация);
4. Изготвяне на последваща оценка на въздействието на прилагането на ИК в частта относно злоупотребата с публичен административен ресурс въз основа и на административна и съдебна практика. ;
5. Съобразяване с правилата на „мекото право“ на международни организации, в които членува Република България относно злоупотребата с публичен административен ресурс и ограничаване на политическата корупция;
6. Повишаване стандартите за независим финансов одит и заверка на годишните отчети на политическите партии чрез законодателни изменения, подобряване на институционалното сътрудничеството и обученията в професионалната общност на одиторите.
7. Включване във вътрешните нормативни документи на институциите (правилници, етични кодекси и др.) на изрична забрана за използване на служебното положение и ресурси за електорални цели и влияние върху възприятията на гражданите по време на предизборни кампании;
8. Синхронизиране на подхода към легално определяне на публичния ресурс в законодателството, за да се избегне разнопосочно прилагане и тълкуване;
9. Да се въведе изискване за деклариране на доброволния труд, който полагат държавни служители по време на предизборни кампании, без оглед дали са в платен/неплатен отпуск;
10. Да се създаде публичен регистър от ЦИК, който да даде възможност да се провери кои партии, кандидати или комитети към кои медии трансферират безплатните медийни пакети;
11. Да се укрепи независимостта на Агенцията за държавната финансова инспекция, включително и чрез промяна на начина й на структуриране;
12. Отговорните институции да публикуват данни в своите доклади (или чрез друг комуникационен канал) за подадените от граждани сигнали и движението по тях;
13. Организациите и институциите, които поддържат публични регистри с информация за финансирането на партии и кампании да се стремят към предоставянето на данни от тях в електронен машинночетим формат (отворени данни) каквито са и изискванията на Закона за електронното управление.
14. Усъвършенстване на парламентарните правила и практики при избора на независимите регулатори и контрола върху тяхната дейност, особено при приемане на годишните им отчетни доклади;
15. Прилагане на принципа за взаимен контрол и баланс на властите чрез създаване на възможности за по-широко институционално и гражданско участие в процедурите за номиниране и избор на ръководствата на независимите контролни, регулаторни и надзорни органи, които имат отношение към разследването, санкционирането и превенцията на злоупотребата с държавен ресурс за предизборни и електорални цели.
[1] Лазарова, И. Киселова, Н. Славев, Т. Тодоров, Цв. Злоупотреба с държавен ресурс за партийни и електорални цели в България. БИПИ, 2020. ISBN 978-619-91738-0-0. Достъпно онлайн на: http://www.bili-bg.org/cdir/bili-bg.org/files/ASR_FULL_BG.pdf
[2] https://www.opengovpartnership.org/members/bulgaria/
